Setelah mengalami proses panjang dan berliku dalam menentukan kebijakan pengadaan tanah bagi kepentingan umum yang sangat krusial dalam pembangunan infrastruktur perekonomian nasional, Pemerintah akhirnya menerbitkan Undang-Undang No. 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Undang-Undang tersebut disahkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) pada tanggal 16 Desember 2011.

Pengadaan tanah untuk kepentingan umum sangat penting bagi pemerintah dan juga masyarakat. Tanpa kebijakan tersebut, banyak fasilitas public yang sangat dibutuhkan oleh masyarakat menjadi sangat sulit untuk dilaksanakan dengan biaya yang reasonable . Bagi pemerintah, UU No. 2/2012 memberikan kepastian hukum untuk memperoleh tanah-tanah individu dan masyarakat yang akan dipergunakan untuk proyek-proyek kepentingan umum yang dijabarkan ke dalam 18 jenis kegiatan (Pasal 10). Sementara itu masyarakat yang terkena dampak pembangunan untuk kepentingan umum secara hukum akan dilindungi dalam bentuk pemberian ganti kerugian atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya (Pasal 33).

Paling tidak ada tiga hal yang sangat esensial dalam suatu kebijakan pengadaan tanah untuk kepentingan umum. Pertama adalah mendefinisikan apa yang disebut dengan kepentingan umum (public use). Kedua, proses pengadaan tanah yang biasanya dilaksanakan oleh institusi atau aparat pemerintah dengan melibatkan stakeholders, dan ketiga adalah penyediaan ganti kerugian atas tanah bagi mereka yang tanahnya diambilalih oleh pemerintah untuk kepentingan umum.

Mendefiniskan Kepentingan Umum

Negara-negara maju mendefiniskan kepentingan umum dengan dua pendekatan. Pertama adalah Negara-negara yang mendefiniskan kepentingan umum dengan menggunakan “general guide line” atau pengertian yang bersifat umum (luas). Salah satu contohnya adalah Amerika Serikat yang menyatakan dalam Amandemen Kelima Konstitusi Amerika Serikat, “ nor shall private property be taken for public use, without just compensation.” Definisi ini sangat sederhana, namun menciptakan berbagai kemungkinan penafsiran yang berbeda-beda. Sehingga dapat mengaburkan makna kepentingan umum itu sendiri.

Kedua adalah Negara-negara yang mendefinisikan kepentingan umum dengan membuat daftar aktivitas atau kegiatan pembangunan yang dikategorikan sebagai kepentingan umum. Indonesia adalah salah satu Negara yang menerapkan pendekatan tersebut. Sebagai contoh, sebelum lahirnya UU No. 2/2012, Perpres 36/2005 dan Perpres Perpres 65/2006 menetapkan ketentuan mengenai kepentingan umum dalam bentuk daftar kegiatan yang ditetapkan sebagai kepentingan umum.

Selain kedua pendekatan tersebut di atas, penggabungan dua pendekatan yang mengkombinasikan antara pengertian umum dan penjabarannya merupakan alternative yang baik. Sebab daftar kegiataan kepentingan umum yang dibuat harus memiliki suatu koridor yang dijelaskan oleh konsep yang bersifat umum.

Terlepas dari berbagai pendekatan di atas, secara substantive kepentingan umum harus dibedakan secara jelas dengan kepentingan komersial. Adalah sangat sulit untuk mempertahankan suatu argumentasi yang menyatakan bahwa kegiatan komersial yang dimotivasi oleh orientasi mencari keuntungan dapat digabungkan dengan kepentingan umum yang bersifat melayani ( serving people ). Oleh karena itu apapun kepentingan umum itu, harus ada suatu kepastian bahwa masyarakat harus memiliki proyek tersebut dan wajib diawasi dengan cermat oleh lembaga-lembaga Negara sebagai penjelmaan dari kepentingan rakyat banyak.

Proses Pengadaan Tanah

Panitia Pengadaan Tanah adalah salah satu aspek yang sangat penting dalam proses perolehan tanah dari masyarakat untuk kepentingan umum. Paniti tersebut bertanggungjawan untuk menjembatani kepentingan pemilik tanah yang terkena dampak dengan pihak lembaga atau pemerintah yang membutuhkan tanah. Dalam suatu Negara yang modern dan demokratis seperti Indonesia seharusnya Panitia tersebut harus merepresentasikan seluruh stakeholder yang berkaitan dengan pengadaan tanah. Kalau tidak, publik akan mencurigai atau tidak yakin bahwa proses pengadaan merupakan penjelmaan aspirasi dan kepentingan masyarakat yang sebetulnya menjadi target dan subyek utama kebijakan tersebut. Oleh karena itu Panitia Pengadaan tanah harus menjamin adanya proses pengadaan tanah yang transparan dan memberikan ruang untuk terjadinya komunikasi dua arah yang seimbang antara masyarakat dan pemerintah. Meskipun pemerintah mengambil inisiatif atas suatu proyek kepentingan umum, masyarakat yang terkena dampak harus diberitahu jauh-jauh hari untuk memperoleh kesamaan persepsi dan pemahaman termasuk mengantisipasi masalah-masalah yang mungkin timbul.

Proses yang demokratis seperti itu, akan membangun sense of belonging dari sisi masyarakat terhadap proyek pembangunan yang dibangun di atas tanah yang sebelumnya mereka miliki. Pandangan yang bersifat psikologis ini sangat penting karena mereka yang menyerahkan tanahnya untuk kepentingan proyek-proyek pembangunan untuk kepentingan umum adalah seperti seorang pahlawan. Para pemilik tanah tersebut telah mengorbankan tanah mereka untuk kepentingan masyarakat yang lebih luas. Oleh karena itu mereka berhak untuk dihormati dan mendapat perlindungan hak yang memadai sehingga mereka tidak merasa diabaikan atau bahkan dikorbankan oleh proses pengadaan tanah yang sesungguhnya dilaksanakan untuk mensejahterakan rakyat dan menegakkan keadilan.

Sayangnya UU No. 2/2012 tidak menjelaskan secara memadai tentang pelaksana pengadaan tanah tersebut. Secara singkat hanya disebutkan bahwa proses penetapan lokasi pengadaan tanah menjadi wewenang pemerintah daerah sedangkan proses pengadaan tanah dilakukan oleh Badan Pertanahan Nasional. Ketentuan UU seperti ini menyisakan banyak pekerjaan yang harus dijelaskan secara lengkap dan operasional pada peraturan-peraturan pelaksanaan baik di tingkat pemerintah pusat, kementrian, dan pemerintah daerah yang panjang.

Selain itu, UU seharusnya member batasan-batasan yang jelas agar pelaksanaan pengadaan tanah dilakukan dengan melibatkan partisipasi masyarakat secara maksimal. Proses partisipatif tersebut dapat mengurangi terjadinya konflik pertanahan antar pemerintah dengan masyarakat yang akhir-akhir ini semakin meningkat.

Kompensasi Pengadaan Tanah

Masyarakat pemilik atau penggarap tanah yang terkena dampak harus mendapat ganti kerugian yang memenuhi prinsip-prinsip keadilan dan ditentukan berdasar suatu proses yang secara jelas dan tegas untuk menghindari terjadinya penyalahgunaan wewenang. Pengadaan tanah harus dibedakan dari transaksi jual beli tanah karena sifatnya yang tidak sukarela. Jika pemilik tanah tidak setuju dengan pengadaan tanah, pemerintah dapat mencabut kepemilikan atas tanah sebagimana diatur oleh UU No. 20 tahun 1961. Oleh karena itu harus ada suatu metoda yang fair dan credible untuk menentukan apasaja yang harus dikompensasi dan bagaimana menghitung ganti kerugian tersebut. Proses ini harus berjalan transparan dan memberikan kesempatan kepada semua pihak khususnya masyarakat untuk melakukan verfikasi atas hasil suatu penilaian atas tanah yang diambil alih oleh pemerintah. Terlepas dari siapa atau lembaga mana yang akan melakukan perhitungan atau valuasi atas tanah dan benda-benda yang akan dikompensasi, metode penghitungan ganti kerugian yang credible merupakan hal yang sangat penting.

Sayangnya UU No. 2/2012 tidak menentukan secara memadai tentang ganti kerugian dalam pengadaan tanah. Pasal 33 hanya menyebutkan beberapa aspek yang akan diberi ganti kerugian yang mencakup: tanah, ruang atas dan bawah tanah, bangunan, tanaman, benda yang berkaitan dengan tanah dan kerugian lain yang dapat dinilai. Seharusnya UU menjelaskan lebih operasional lagi tentang aspek-aspek tersebut sehingga lebih memudahkan bagi penilai dalam melakukan tugas-tugas penilaian atas tanah yang diambil alih.

Kemudian pasal 36 yang menyebutkan tentang bentuk-bentuk ganti kerugian yang mencakup uang; tanah pengganti; permukiman kembali; kepemilikan saham; atau bentuk lain yang disetujui oleh kedua belah pihak.

Tentang siapa yang akan melakukan penilaian terhadap tanah ditentukan dalam pasal 31 yang menyatakan bahwa penilaian besar kecilnya ganti kerugian ditentukan oleh penilai tanah professional yang mendapatkan lisensi dari Badan Pertanahan Nasional. Persoalan yang dapat muncul adalah adanya konflik interest antara penilai dengan Badan Pertanahan Nasional yang memberikan lisensi sekaligus menentukan penilai mana yang akan mendapat pekerjaan dalam penilaian terhadap tanah-tanah yang diambil alih pemerintah untuk kepentingan umum. Untuk menghindari persepsi seperti itu, setiap penilai tanah harus mampu menunjukkan proses dan metode penilaian yang transparan.

Umumnya, negera-negara maju menggunakan standard nilai pasar yang reasonable (reasonable market value) sebagai dasar penentuan harga tanah. Namun sampai dengan lahirnya UU No. 2 Tahun 2012 NJOP masih menjadi salah satu patokan yang sudah ditolak oleh masyarakat luas karena nilainya yang lebih rendah dibanding harga pasar. Tidak begitu jelas argumentasi apa yang dipakai oleh pemerintah karena UU No. 2/2012 tidak membuat ketentuan mengenai standar penilaian harga tanah. Padahal ketentuan tersebut merupakan point penting yang ditunggu-tunggu oleh masyarakat luas untuk menjamin adanya ganti kerugian yang adil.

Di sisi yang lain pemilik tanah cenderung berperilaku sebagaimana digambarkan oleh seorang ekonom Richard Thaler yang menjelaskan tentang "e ndowment effect" dimana penilaian pemilik tanah untuk membayar sesuatu ( willing to pay ) jauh lebih rendah dibanding nilai/jumlah yang mereka ingin terima ( willing to accept ) dalam melakukan transaksi apapun . Orang cenderung menilai property mereka sendiri lebih mahal dibanding ketika mereka menilai property orang lain.

Selain itu ada persoalan hold out problem dimana para pemilik tanah cenderung untuk menahan tanah mereka ketika akan diambilalih oleh pemerintah untuk mendapatkan harga tanah yang semakin tinnggi.

Untuk mengatasi berbagai masalah tersebut diatas sekaligus memastikan adanya ganti kerugian yang fair bagi para pemilik tanah, peraturan-peraturan pelaksanaan UU No. 2/2012 yang saat ini sedang dikerjakan oleh Tim dari Badan Pertanahan Nasional harus memuat ketentuan yang menyatakan standard penilaian atas tanah berdasar harga pasar (market value). Standar tersebut harus menjadi landasan bagi para penilai tanah dalam menilai tanah dan property lain yang harus diganti rugi oleh pemerintah.

Aspek lain yang juga sangat penting adalah kompensasi terhadap kerugian-kerugian pemilik tanah akibat kehilangan tanah dan aspek-aspek ekonomi dan non ekonomi terkait tanah yang ikut hilang akibat pengambilalihan tanah oleh pemerintah.

Tiga aspek di atas merupakan hal-hal mendasar yang sangat penting dalam kebijakan pengadaan tanah untuk kepentingan umum. Mungkin bisa dimengerti kalau UU No. 2/2012 banyak mengatur hal-hal yang bersifat general tentang ketiga aspek tersebut. Namun apabila ketiga isu tersebut tidak diperhatikan dengan baik masyarakat akan cenderung menolak pemberlakuan UU No.2/2012 yang akan memperlambat pembangunan proyek-proyek infrastruktur yang sangat penting bagi pertumbuhan ekonomi nasional.

 

Akhmad Safik, SE. LLM.
Pengasuh Mata Kuliah Hukum Agraria
Fakultas Hukum UAI

*****